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A nova Lei de Migrações e as medidas compulsórias: Deportação, expulsão e extradição

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Em seu art. 4º, a nova lei de migrações estabelece que é garantido ao imigrante, em condição de igualdade com os nacionais, a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança, à propriedade e outros direitos, como direito de associação e acesso à serviços públicos de saúde – perspectiva bastante inovadora em relação àquela autoritária do final da ditadura militar, na década de 80.

           O antigo Estatuto do Estrangeiro previa três institutos diversos para regular a retirada compulsória do estrangeiro do país: deportação, expulsão e extradição. A nova Lei de Migrações altera os institutos da antiga lei ao prever, além dos citados, a repatriação e medidas vinculadas à mobilidade. A extradição foi tratada separadamente, no capítulo IX referente à “Medidas de Cooperação”. Demonstrações do caráter humanitário da lei estão nos arts. 60 e 61, que preveem que a expulsão, a deportação e a repatriação não poderão dar-se quando tais medidas colocarem em risco a vida ou integridade pessoal do processado em questão, e, ainda, que no caso de aplicação de tais medidas, o migrante será enviado para o país da sua nacionalidade ou de procedência, ou para outro que o aceite, sempre com observância às convenções, aos tratados e acordos internacionais dos quais o Brasil é signatário.

 

  • Deportação

 

A deportação, prevista no art. 48 da nova lei, consiste em fazer sair do território brasileiro, por processo administrativo, o imigrante que se encontre em situação migratória irregular em território nacional. Em relação à este procedimento, as inovações da nova lei consistem em i) expressamente prever que a deportação será precedida de notificação pessoal e ii) a concessão de prazo mínimo de 60 dias para que o imigrante se regularize, podendo ser prorrogado, por igual período, por despacho fundamentado, com o compromisso do imigrante em manter atualizadas suas informações domiciliares (art. 48, §1º); vencido o prazo, a deportação poderá ser executada (§ 3º). Neste caso, a notificação pessoal não impede a livre circulação em território nacional, devendo o imigrante informar seu domicílio e suas atividades (§2º).

A nova lei também previu que os procedimentos de deportação devem respeitar o contraditório e a ampla defesa, e que o imigrante deve ser informado o direito à assistência pela Defensoria Pública da União (art. 49, caput e § único).

No rito anterior do Estatuto do Estrangeiro, aquele que se encontrasse em situação irregular seria notificado pela Polícia Federal – que concederia um prazo variável entre mínimo de 3 e máximo de 8 dias – e caso o estrangeiro não se retirasse, seria deportado imediatamente. A Lei previa também que o prazo estipulado não era absoluto, já que, se fosse conveniente aos interesses nacionais, a deportação poderia acontecer independentemente do prazo concedido. Do cotejo das duas leis, é evidente que a nova lei avança nos direitos humanos ao estabelecer o contraditório, ampla defesa e mudanças nos procedimentos, tornando mais democrático o processo de deportação.

Por fim, ambas as leis preveem (o E.E em seu art. 63; nova lei no art. 62) que a deportação não poderá acontecer se esta medida implicar em extradição não autorizada pela lei brasileira.

A deportação afasta o estrangeiro do país, mas não impede o seu regresso. Na Lei nº 6.815/80, o deportado poderia retornar ao Brasil se pagasse as despesas referentes à sua própria deportação.

 

  • Expulsão

A expulsão é medida administrativa de retirada compulsória do migrante do território nacional, com o impedimento de novo ingresso por prazo determinado (art. 52, caput). No Estatuto do Estrangeiro, a expulsão era aplicável àquele estrangeiro que, de qualquer forma, atentasse contra a segurança nacional, a ordem política ou social, a tranquilidade ou moralidade pública e a economia popular, ou cujo procedimento o torne nocivo à convivência e aos interesses sociais. Além das previstas, o parágrafo único do art. 65 previa outras ações que eram passíveis de gerar expulsão (entre elas, havia “entregar-se à vadiagem ou à mendicância”).

A comparação das duas leis revela como as causas da expulsão foram objetivadas: antes, o Estatuto do Estrangeiro adotava linguagem de caráter obviamente moral e autoritário, chegando ao extremo em prever a possibilidade de expulsão de um estrangeiro pela prática de “vadiagem.” Atualmente, a lei prevê apenas duas hipóteses de expulsão (art. 52):

“I – crime de genocídio, crime contra a humanidade, crime de guerra ou crime de agressão, nos termos definidos pelo Estatuto de Roma; e

II – crime comum doloso passível de pena privativa de liberdade, consideradas a gravidade e as possibilidades de ressocialização em território nacional.”

 

A nova lei determina que o processamento da expulsão em caso de crime comum não prejudicará a progressão de regime, o cumprimento da pena, a suspensão condicional do processo, a comutação de pena, concessão de pena alternativa ou quaisquer benefícios concedidos em igualdade de condições ao nacional brasileiro (§3º, art. 52). A duração, suspensão e revogação dos efeitos da expulsão será determinada pela autoridade competente (§2º) e o prazo de vigência do impedimento vinculada aos efeitos da expulsão deverá ser proporcional à pena principal, sendo vedado que este supere o dobro do tempo desta (§4º).

É importante destacar que a lei passa a prever um período determinado para os efeitos da pena administrativa de expulsão – na previsão Estatuto do Estrangeiro, os efeitos eram de caráter perpétuo; o estrangeiro só poderia retornar ao país com a revogação da expulsão. O retorno de expulso ainda é tipificado como crime, nos termos do art. 338 do Código Penal (crimes contra a administração da justiça).

A expulsão é atualmente formalizada através de decreto de competência exclusiva do Presidente da República, que, de acordo com o Estatuto do Estrangeiro, é quem decide a respeito da conveniência e a oportunidade da expulsão e de sua revogação. A nova lei não especifica autoridades, fazendo referência apenas às “autoridades competentes.”

No antigo rito processual, o Ministro da Justiça iria instaurar inquérito, que para a maior parte das infrações, obedeceria ao rito sumário. Não caberia pedido de reconsideração, e a prisão do estrangeiro em processo de expulsão poderia ser determinada a qualquer tempo, por 90 dias, sendo a medida prorrogável por igual período. Caso o processo não terminasse em 6 meses, o estrangeiro seria posto em liberdade vigiada em lugar designado pelo MJ, e caso descumprisse as condições acordadas, poderia ser preso novamente.

A nova lei aumentou o número de hipóteses em que o estrangeiro não poderá ser expulso. Continua não sendo possível expulsar estrangeiro que possua cônjuge brasileiro reconhecido judicial ou legalmente, ou filho brasileiro sob sua guarda ou manutenção econômica ou socioafetiva, ou ainda que tenha pessoa sob sua tutela (medidas comparáveis ao art. 75, I e II, Estatuto do Estrangeiro – art. 53, II, a) e b) da nova lei).

A lei nova adicionou outros dois incisos ao rol mencionado: o estrangeiro não poderá ser expulso se tiver ingressado no Brasil até os 12 anos de idade, residindo desde então no país; também não poderá ser expulso for pessoa com mais de 70 anos que resida há mais de 10 anos em território nacional (alíneas c) e d), art. 53).

Pedidos de suspensão, revogação dos efeitos das medidas de expulsão, de impedimento de ingresso e permanência em território nacional, e condições especiais de residência serão dispostos em regulamento (arts. 54 e 55 da nova lei). O procedimento de expulsão deverá observar sempre o contraditório e a ampla defesa (art. 56). Se não houver defensor constituído, a DPU será notificada da instauração de processo de expulsão (§ único, art. 56). O expulsando cujo processo esteja em curso estará para todos os efeitos em situação migratória regular (art. 57).

Por fim, cabe notar um retrocesso da nova lei: não há mais a previsão de recurso no prazo de 10 dias contra a decisão administrativa que decreta a expulsão, como previa o art. 72 da Lei nº 8.615/80.

Cabe destacar, também, as disposições legais que complementam a nova lei de migração. A Lei nº 9.474/97 – a chamada Lei dos Refugiados – que implementa o Estatuto dos Refugiados de 1951 afirma em seu art. 36 que não será expulso o refugiado que esteja regularmente registrado, exceto caso hajam motivos de segurança nacional ou ordem pública. O artigo 37 – que foi reproduzido no art. 60 da nova lei – aduz que caso a prisão de refugiado seja decretada, não resultará em retirada para país onde sua vida, liberdade ou integridade física estejam em risco; ou seja, o expulso refugiado não poderá ser enviado para um país onde hajam riscos de perseguição a ele.

 

  • Medidas vinculadas à mobilidade

 

A nova lei prevê que Delegados da Polícia Federal podem representar perante juízo federal por medidas necessárias à deportação ou à expulsão (art. 51). Na prática, isso significa que ainda permanece a possibilidade de prisão para fins de deportação que existe atualmente na lei do Estatuto do Estrangeiro – ou seja, ainda há brechas para o exercício exagerado de poderes de prisão pelas autoridades policiais. A lei deveria ter estimulado ou discriminado medidas alternativas à prisão, como o monitoramento ou apresentação período. O caput da lei nesse caso abre margem para que a prática de deportação continue sendo autoritária e arbitrária, o que entende-se como uma afronta ao espírito humanista da lei.

 

  • Extradição

 

A extradição era, de acordo com o Estatuto do Estrangeiro, “o ato pelo qual um Estado faz a entrega, para fins de ser processado ou para a execução de uma pena, de um indivíduo acusado ou reconhecido culpável de uma infração cometida fora de seu território, a outro Estado que o reclama e que é competente para julgá-lo e puni-lo.” Na nova lei, é considerada “medida de cooperação especializada entre o Estado brasileiro e outro Estado, pela qual se concede ou solicita a entrega de pessoa sobre quem recaia condenação criminal definitiva ou para fins de instrução de processo penal em curso.” Observa-se, portanto, que na definição anterior, a extradição é sinônimo de entrega – enquanto que, na nova lei, a solicitação de entrega já pode ser considerada extradição.

É ato de defesa internacional, através da colaboração na repressão do crime internacional – tanto que, na nova lei, não foi prevista no capítulo de medidas compulsórias, mas sim no capítulo sobre medidas de cooperação. O objetivo do instituto é a entrega de um infrator da lei penal que se encontra no país para que possa ser punido por juiz ou tribunal competente do país requerente, onde o crime foi cometido.

É uma faculdade do país que extradita concedê-la ou não, como descreve o caput (“se concede”). Para que aconteça, é necessário pedido por via diplomática, ou quando fundamentado em tratado, convenção ou acordo existente com o Brasil, pelas autoridades centrais designadas para tal fim (art. 18, §1º).

O art. 77, da antiga lei, prevê as situações em que a extradição não seria concedida. O rol de situações não foi muito modificado, com exceção do inciso III, onde a pena de prisão, que anteriormente era de 1 ano, teve o limite aumentado para 2 anos – o que significa, na prática, que a lei tornou-se mais tolerante e aumentou o limite da pena pelo qual um estrangeiro poderia ser extraditado. Atualmente, a extradição não será concedida quando:

“Art. 82. Não se concederá a extradição quando:
I – o indivíduo cuja extradição é solicitada ao Brasil for brasileiro nato;
II – o fato que motivar o pedido não for considerado crime no Brasil ou no Estado requerente;
III – o Brasil for competente, segundo suas leis, para julgar o crime imputado ao extraditando;
IV – a lei brasileira impuser ao crime pena de prisão inferior a 2 (dois) anos;
V – o extraditando estiver respondendo a processo ou já houver sido condenado ou absolvido no Brasil pelo mesmo fato em que se fundar o pedido;
VI – a punibilidade estiver extinta pela prescrição, segundo a lei brasileira ou a do Estado requerente;
VII – o fato constituir crime político ou de opinião;
VIII – o extraditando tiver de responder, no Estado requerente, perante tribunal ou juízo de exceção;
IX – o solicitante for beneficiário de refúgio, nos termos da Lei nº 9.474, de 22 de julho de 1997, ou de asilo territorial.”

 

Cabe destacar que, na incidência do inciso I nos casos de nacionalidade por naturalização, será observada a anterioridade do fato gerador da extradição (§3º). A nova lei destacou adicionalmente que admite-se a extradição de brasileiro naturalizado, nos casos previstos na Constituição Federal (§ 5º).

O artigo 83 prevê duas condições para a concessão da extradição:

“Art. 83. São condições para a concessão da extradição:

I – ter sido o crime cometido no território do Estado requerente ou serem aplicáveis ao extraditando as leis penais desse Estado; e

II – estar o extraditando respondendo a processo investigatório ou a processo penal ou ter sido condenado pelas autoridades judiciárias do Estado requerente à pena de privação de liberdade.”

 

A definição a respeito da prisão cautelar no caso da extradição não foi substancialmente alterada, exceto pela inovação no prazo que o Estado estrangeiro tem para formalizar o pedido de extradição, que foi reduzido de 90 dias para 60 (§4º, art. 84 da nova lei). Caso o pedido não seja formalizado, o extraditando será posto em liberdade e não será admitido pedido de prisão cautelar até que a extradição esteja devidamente instruída, com prevê o §5º. O §6º do mesmo artigo prevê que a prisão cautelar poderá ser prorrogada até o julgamento final da autoridade judiciária competente quanto à legaliade do pedido de extradição.

Um outro rompimento com o antigo Estatuto em relação ao fato de ao preso não ser admitida a liberdade vigiada, a prisão domiciliar ou a prisão albergue: na nova lei tais benefícios foram explicitamente permitido ao preso provisório, com a possibilidade de retenção do documento de viagem pelo juízo competente até o julgamento da extradição (art. 86 da nova lei).

A decisão sobre qual será o Estado a receber o extraditando, no caso de mais de um requerer extradição, está definida na letra do art. 85:

 

“Art. 85. Quando mais de um Estado requerer a extradição da mesma pessoa, pelo mesmo fato, terá preferência o pedido daquele em cujo território a infração foi cometida.

  • 1º Em caso de crimes diversos, terá preferência, sucessivamente:
    I – o Estado requerente em cujo território tenha sido cometido o crime mais grave, segundo a lei brasileira;
    II – o Estado que em primeiro lugar tenha pedido a entrega do extraditando, se a gravidade dos crimes for idêntica;
    III – o Estado de origem, ou, em sua falta, o domiciliar do extraditando, se os pedidos forem simultâneos.
  • 2º Nos casos não previstos nesta Lei, o órgão competente do Poder Executivo decidirá sobre a preferência do pedido, priorizando o Estado requerente que mantiver tratado de extradição com o Brasil.
  • 3º Havendo convenção, tratado ou acordo internacional com algum dos Estados requerentes, prevalecerão suas normas no que diz respeito à preferência de que trata este artigo.”

 

A nova lei prevê que o extraditando poderá entregar-se voluntariamente ao Estado requerente, desde que o declare expressamente, esteja assistido por advogado e seja advertido de que tem direito ao processo judicial de extradição e à proteção que tal direito encerra (art. 87). Neste caso, o pedido será decidido pelo Supremo Tribunal Federal.

Os artigos 88 e 89 descrevem em detalhes o pedido de extradição. O art. 88 prevê que todo pedido que possa originar processo de extradição em face de Estado estrangeiro deverá ser encaminhado ao Brasil diretamente pelo órgão do Poder Judiciário responsável pela decisão ou pelo processo penal que o fundamenta. O §3º do art. 88 estabelece os documentos necessários que deverão instruir o pedido de extradição: “cópia autêntica ou original da sentença condenatória ou da decisão penal proferida, conterá indicações precisas sobre o local, a data, a natureza e as circunstâncias do fato criminoso e a identidade do extraditando, e será acompanhado de cópia dos textos legais sobre o crime, a competência, a pena e a prescrição.”

Ambas preveem também que nenhuma extradição será concedida sem prévio pronunciamento do Supremo Tribunal Federal sobre sua legalidade e procedência, não sendo cabível recurso da decisão (art. 90 da nova lei e art. 83 do Estatuto do Estrangeiro).

Os artigos 91 a 93 regulam o procedimento de extradição. Merece destaque o fato do Estado requerente ter que providenciar a retirada do extraditado, caso o pedido seja acatado, no prazo máximo de 60 dias após comunicação do feito. Caso não seja retirado no prazo previsto, o extraditando será posto em liberdade, sem prejuízo de outras medidas aplicáveis (arts. 92 e 93 da nova lei).

Em ambas as leis, há a previsão de que, negada a extradição em qualquer das suas fases, não se admitirá novo pedido de extradição baseado no mesmo fato (art. 94 da nova lei e art. 88 do E.E). Ambas também preveem que, no caso do extraditando estiver sendo processado ou tiver sido condenado, no Brasil, por crime punível com pena privativa de liberdade, a extradição somente será executada após a conclusão do processo ou do cumprimento da pena, ressalvada a hipótese de liberação antecipada pelo Poder Judiciário (art. 95 da nova lei e art. 88 do E.E). Por fim, nas duas leis há a previsão de que i) a entrega do extraditando poderá ser adiada se a efetivação da medida puser em risco sua vida em virtude de enfermidade grave; e ii) a entrega poderá ser efetuada ainda que responda a processo ou esteja condenado por contravenção (§§ 1º e 2º, art .95; § único do art. 89 e art. 90 do E.E).

O Estado requerente da extradição deve assumir compromissos perante o Brasil – se não, o extraditando não será entregue. A diferença em relação à nova lei é apenas a adição de um compromisso a ser firmado (“de não ser o extraditando submetido a qualquer tipo de tratamento degradante, desproporcional ou cruel”). Os compromissos a serem assumidos são, então, os do art. 96:

 

“Art. 96. Não será efetivada a entrega do extraditando sem que o Estado requerente assuma o compromisso:

I – de não ser o extraditando preso nem processado por fato anterior ao pedido de extradição;
II – de computar o tempo de prisão que, no Brasil, foi imposta por força da extradição;
III – de comutar a pena corporal, perpétua ou de morte em pena privativa de liberdade, respeitado o limite máximo de cumprimento de 30 (trinta) anos;
IV – de não ser o extraditando entregue, sem consentimento do Brasil, a outro Estado que o reclame;
V – de não considerar qualquer motivo político para agravar a pena; e
VI – de não ser o extraditando submetido a qualquer tipo de tratamento degradante, desproporcional ou cruel.”
Ambas as leis preveem que, caso o extraditando escape à ação da Justiça e homizie-se no Brasil, ou por ele transitar, será detido mediante pedido feito diretamente por via diplomática (ou pela Interpol, com a adição da nova Lei) e será entregue novamente, sem outras formalidades (art. 98; art. 93 do E.E).

Com relação às previsões complementares da Lei dos Refugiados, esta prevê em seu art. 33 que o reconhecimento da condição de refugiado obsta o seguimento de qualquer pedido de extradição baseado nos fatos que fundamentaram a concessão de refúgio, independentemente do processo estar em fase administrativa ou judicial.

 

  • Repatriação

 

Na nova lei, o conceito de repatriação foi definido como “devolução de pessoa em situação de impedimento ao país de precedência ou de nacionalidade” (art. 47, caput). As situações de impedimento estão elencadas no art. 45, sob o título “Do impedimento do ingresso.” São elas:

“Art. 45. Poderá ser impedida de ingressar no País a pessoa:

I – anteriormente expulsa do País, enquanto os efeitos da expulsão vigorarem;
II – condenada ou respondendo a processo por ato de terrorismo ou por crime de genocídio, crime contra a humanidade, crime de guerra ou crime de agressão, nos termos definidos pelo Estatuto de Roma;
III – condenada ou respondendo a processo em outro país por crime doloso passível de extradição, segundo a lei brasileira;
IV – que tenha o nome incluído em lista de restrições por ordem judicial ou por compromisso assumido pelo Brasil perante organismo internacional;
V – que apresente documento de viagem que:

  1. a) não seja válido para o Brasil;
    b) esteja com o prazo de validade vencido; ou
    c) esteja com rasura ou indício de falsificação;

VI – que não apresente documento de viagem ou documento de identidade, quando admitido;
VII – que não porte visto condizente com o motivo da viagem, quando incidir exigência de visto;
VIII – que tenha, comprovadamente, fraudado a documentação ou as informações apresentadas quando da solicitação de visto;
IX – que tenha praticado ato contrário aos princípios e objetivos dispostos na Constituição Federal, mediante ato fundamentado de órgão competente do Poder Executivo.
Parágrafo único. Ninguém será impedido por motivo de raça, religião, nacionalidade, pertinência a grupo social ou opinião política.”

 

Observa-se, portanto, que há várias hipóteses de incidência das situações de impedimento. Desta forma, é possível entender que a lei inovou ao prever novo instituto que não existia na lei anterior, ou, ao menos, no sentido de institucionalizar ato que acontece na prática, mas que não era discriminado pela lei.

O ato de repatriação será comunicado à autoridade consular do país de nacionalidade do imigrante ou do visitante (§1º). Também não se poderá aplicar a medida de repatriação à pessoa em situação de refúgio ou de apatridia, de fato ou de direito, ou quem necessite de acolhimento humanitário, nem, em qualquer caso, de devolução para país ou região que possa apresentar risco à sua vida, segurança ou integridade (§3º, art. 47).

 

  • Outras medidas de cooperação

 

1 – Transferência de execução da pena

Adicionalmente, a nova lei prevê como outra medida de cooperação a possibilidade de transferência da execução da pena do extraditando, a ser solicitada ou autorizada pelo Estado Requerente, desde que preservado o princípio do non bis in idem, por via diplomática ou definida em outro instrumento (arts. 100 e 101). A transferência da execução da pena será possível nos seguintes casos:

“Parágrafo único. (…)

I – o condenado em território estrangeiro for nacional ou tiver residência habitual ou vínculo pessoal no Brasil;
II – a sentença tiver transitado em julgado;
III – a duração da condenação a cumprir ou que restar para cumprir for de, pelo menos, 6 (seis) meses, na data de apresentação do pedido ao Estado da condenação; ou
IV – os fatos que originaram a condenação constituírem infração penal perante a lei de ambas as partes.”

 

2 – Transferência de pessoas condenadas

A nova lei também prevê a possibilidade de transferência de pessoas condenadas, se o pedido fundamentar-se em tratado ou acordo internacional ou quando governo estrangeiro prometer reciprocidade ao Brasil e prometer dar cumprimento à pena imposta pelo tempo restante (art. 103).

O §1º prevê que o condenado em território nacional poderá ser transferido para seu país de nacionalidade ou para país em que tiver residência habitual ou ainda vínculo pessoal, a fim de cumprir pena a ele imposta pelo Estado brasileiro, por sentença transitada em julgado, necessitando expressar seu interesse em ser transferido para o Brasil ou para seu Estado de nacionalidade.

O art. 104 da nova lei prevê as hipóteses em que a transferência será possível:

“I – o condenado em território de uma das partes for nacional ou tiver residência habitual ou vínculo pessoal em território da outra parte que justifique a transferência;

II – a sentença tiver transitado em julgado;

III – a duração da condenação a cumprir ou que restar para cumprir for de, pelo menos, 6 (seis) meses, na data de apresentação do pedido ao Estado da condenação;

IV – os fatos que originaram a condenação constituírem infração penal perante a lei de ambos os Estados;

V – a considerar necessária o condenado ou, em virtude de sua idade ou de seu estado físico ou mental, uma das partes, e seu representante consentir na transferência;

VI – as partes estiverem de acordo quanto à transferência.”

 

 

Bibliografia

BRASIL. Projeto de Lei nº 2.516, apresentado em 04 de agosto de 2015. Disponível em: http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1366741&filename=PL+2516/2015.

MILESI, Rosita. O Estatuto do Estrangeiro e as medidas compulsórias de deportação, expulsão e extradição. Acessado em 14 out. 2016. Disponível em: http://www.migrante.org.br/migrante/index.php?option=com_content&view=article&id=196:o-estatuto-do-estrangeiro-e-as-medidas-compulsorias-de-deportacao-expulsao-e-extradicao&catid=88&Itemid=1187.

Jornal de Brasília 17/08/2017 – Advocacia Brasília

A nova lei de Migração

Dra. Marielle Brito Paraninfa dos Novos Advogados de Brasília